2024年8月，日本柏崎刈羽核电站7号机组反应堆安全壳内景。图/视觉中国

福岛事故后续处理和新能源领域的败北，会是日本的第三次战败

文｜李海燕

编辑｜韩舒淋

2026年是东京电力福岛核电站发生重大事故15周年。此前不久，日本刚刚重启了境内最大的核电站：柏崎刈羽核电站。这是日本核能重启的标志性事件，也是福岛事故后东京电力公司首个重启运行的核电站。

2011年3月11日日本福岛发生7级核事故后，日本政府停止了全国的核电站运转，之后慢慢恢复了经过安全审核的核电站的运转。整体来讲，“3·11”之后的日本政府的历次“日本能源基本计划”中，都是采取了“尽可能减少对核能发电的依赖”的方针。但2021年后，日本政府开始转向。

日本核能基本政策的明确转变是在岸田文雄内阁（2021年10月4日-2024年10月1日）期间，高市早苗的上台让日本恢复核能的步伐开始加速（2025年10月21日至今）。

日本核能政策的摇摆，背后有着现实的能源安全和政治考量。历经15年波折，未来仍将继续依赖核电。而纵观日本战后能源政策的变迁，背负福岛核事故的沉重负担，又在新能源产业上“起了大早，赶了晚集”，将会使日本在未来竞争中面临第三次败局。

▌岸田内阁重启核能

日本在2002年制定了《能源政策基本法》。该法规定，日本政府需要每三年左右制定公布“能源基本计划”，明确国家的基本能源政策和产业发展方向。目前最新的版本是2025年2月日本内阁会议通过的第七次“能源基本计划”。

“3·11”之后，日本政府2014年4月、2018年7月和2021年3月分别发布了第四次、第五次和第六次“能源基本计划”。其中都有“尽量减少对核能发电的依赖”的文字描述。

在石破内阁2025年2月通过的第七次能源基本计划中，删除了该文字描述。事实上，在石破内阁之前的岸田文雄内阁，日本政府就已经做出了“活用核能发电”的政策改变。

2023年2月10日，岸田文雄内阁在阁僚会议中通过了“实现绿色转型的基本方针”。岸田文雄内阁之前的安倍晋三内阁和菅义伟内阁对新建和重建核电站都比较慎重。一边采取“尽量减少对核能发电的依赖”的方针，一边小规模地重启暂停运营的核电站。

而岸田文雄内阁直接改变了以前自民党内阁的态度。岸田文雄在成为首相之前，对重启核能也是采取谨慎的态度，成为首相之后之所以改变态度，有以下几个原因：

一、俄乌冲突的影响

2022年2月24日，俄乌冲突爆发。全球范围爆发了对能源供应的担心，能源价格上涨，日本的电费明显上涨，令全国上下重新审视能源安全，重视能源多样性。福岛事故发生之前，日本是仅次于美国和法国的第三大核电国家，核能发电占总发电量的30%左右，填补30%的发电空缺并不容易。

二、福岛事件记忆的风化和舆论的变化

任何一个国家都不同地存在“好了伤疤忘了疼”的现象。2022年2月，也就是福岛事故发生11年后，《朝日新闻》的舆论调查中，反对重启核电站的日本国民比例第一次低于了50%。日本是经常有选举的国家，如果民众明显地反对重启核电站，当时的政权就不太敢采取重启核电政策。

事实上，福岛事故之后，日本的电力公司和经济界对核能发电也一直采取现实的态度。也就是日本的能源限制下，使用核能是现实的选择。对电力公司而言，投入巨额资金建设的核电站，还没有到使用寿命时候就关停意味着巨大的经济损失。对日本经济界来讲，长期忍受电力短缺则导致日本经济竞争力下降，这也是不可接受的。

三、碳中和的大义名分

日本在2020年10月26日，也就是菅义伟内阁（2020年9月16日-2021年10月4日）的时代，对国际社会做出了2050年实现碳中和的目标承诺。在70%以上的电力都是来自化石能源的情况下，实现2050年碳中和是不可能的。日本政府在实现2050年碳中和的目标下，非常容易做出发展可再生能源，重启核电的决断。

四、日本国内选举的时间窗口

2022年7月10日的日本参议院选举中，岸田文雄率领的自民党获得了胜利。日本的参议院选举是每三年进行一次。关于核电站的问题，非常容易成为选举中争论的焦点。在没有选举的时候，平静地改变能源政策是一个比较现实的选择。

▌日本为何不放弃核电

目前在全球范围内，大力发展可再生能源是共同的趋势，日本也是最早举全国之力发展可再生能源的国家，但2010年后逐渐被中国超越。

2025年9月19日，高市早苗在宣布参选自民党总裁的记者会上有这样的发言：“坚决反对日本的美丽国土上都覆盖上外国的光伏板”。高市早苗这里说的外国其实就是中国。2024年，日本国内使用的光伏组件80%以上都是来自中国。

目前，新能源和储能领域，中国的产品物美价廉。但是高市早苗并不愿意在能源领域受制于中国，因此，加快重启核能就会是高市早苗内阁必然的选择。

高市早苗在成为日本首相之后，推出了17项战略投资领域。其中有两项是关于能源领域的。一个是核聚变，日本在核聚变领域的技术能力处在全世界第一阵营。

另一个是资源、能源安全保障和绿色转型，主要包括了钙钛矿电池和氢能。这两项是日本开展比较早的技术，但是现在并不具备绝对优势。钙钛矿电池是日本人宫坂力和小岛阳广在2009年发明的，但是之后研发工作长期停滞不前。

从日本二战后能源和经济发展的路径出发，笔者认为其对核能的坚持主要有两个理由：

第一是日本担心核能相关产业人才的断层。

经过几十年的发展，日本的核能发电产业的技术水平走到了全球第一阵营。日本的东芝、三菱、日立等公司积累了丰富的技术。“3·11”之后核电长期的停滞，会造成人才的断层，也会造成年轻学生不愿意报考核能相关的专业。

第二是维持潜在的核威慑力。

日本是全世界唯一受到原子弹攻击的国家。二战后，日本民间对日本开发和持有核武器一直有很强的排斥。对核武器，日本政府一直主张“无核三原则”：即“不制造，不持有，不带入”。但是，日本拥有完整的核能发电产业链，也就意味着日本有制造核武器的潜在能力。日本很多人并不愿意放弃这个潜在的能力。

事实上，尽管受到国内舆论的压力，日本的政客并不敢公开积极地推动日本拥核。但在日本国内一直存在支持拥核人群，高市早苗也是尝试突破日本“无核三原则”的政客之一。由此不难推断高市内阁的能源政策走向，即选择维系日本的核能发电产业链。此外，高市早苗内阁在确保国内能源方面，也显示出了非常务实的一面。比如，在俄乌冲突中，日本政府一直支持乌克兰，但没有中断从俄罗斯进口石油。

▌日本能源政策在资源约束中摇摆

对任何一个国家，国家的能源基本政策和发展都要考虑1S3E：能源的整体安全（Safety），能源的安全供给（Energy Security），能源的经济效率（Energy Efficiency），能源的环境影响（Environment）。

2025年是日本战败80周年。整体来讲，日本是一个缺乏能源和资源的国家，特别是石油和天然气。二战后日本能源政策和能源结构，一直在国内外各种约束条件下变化和摇摆。

从电力的来源构成的角度，可以把日本二战后的80年分为几个阶段。第一阶段是1945年到1960年。这个阶段日本电力供应的主体是水力发电和煤炭发电。日本虽然没有石油和天然气，但是有相对丰富的煤炭资源。1955年，日本的GDP（国内生产总值）恢复到了二战前的最高水平，当年水电占到了78.7%，煤炭发电占到了20.1%。

1960年到1975年是第二阶段，日本石油发电大发展。最高峰的1975年，石油发电占到了日本总发电量的62.1%。1973年发生了第一次石油危机，一年内原油价格上涨了4倍左右，对严重依赖石油进口的日本打击巨大。此次石油危机也是日本高速成长期的转折点，成为产业转型和开发新能源的契机，一度开发出全球领先的新能源技术。

当时日本推出的主要对策有三个：第一，大力发展各种节能技术；第二，促进产业升级，从“粗大长厚”的传统工业转向“短小轻薄”的高科技产业；第三，大量开发可再生能源技术。

1974年，由当时的日本通商产业省主导，启动了开发新能源技术的“阳光计划”。1978年，又启动了以开发节能技术为目的的“月光计划”。1980年，日本设立了专门推动新能源技术发展的国有专业机构“新能源·产业技术综合开发机构”。

1975年到2010年是日本核能发电和LNG（液化天然气）发电稳定发展的阶段。日本高速成长期，环境问题越来越严重，多次发生环境公害事件。LNG发电比煤炭发电和石油发电成本高，但是日本政府和电力公司为了降低空气污染的问题，还是积极转向LNG发电。日本是全世界第一个大规模进口LNG的国家。

从1970年到1997年，日本的核电站一直在稳定增加。每年都会有一到两座新的核能发电设施诞生。之所以在1997年左右停止，主要原因是日本整体的用电需求在泡沫经济破灭之后不再增长。2000年，日本的核能发电占总发电量的34.3%，超过了LNG发电的26.4%，是日本电力的第一大来源。

在此期间，日本延续了新能源技术的开发。

1979年日本遭遇第二次石油危机，1980年制定了关于促进石油替代能源的研发和推广的法律。1992年开始在一般住宅设置太阳能，这在全球范围都是比较早的。1993年，整合了过去的阳光计划和月光计划，启动了“新阳光计划”。2000年，阳光计划结束。这些计划的主要研发内容就是太阳能、地热、氢能、煤炭的液化、风力和生物质等。

客观说，在节能技术和新能源技术领域，日本在2010年之前，整体技术水平是好于中国的。光伏电池领域，日本在1999年-2005年一直是全世界第一，之后被中国超越。但是光伏电池上游的生产设备和核心原材料长期依赖日本。2010年之后，中国在新能源领域稳步提升技术水平、不断扩大产量。目前，在新能源领域，中国对日本是全面碾压的态势。

目前，日本依然是全球主要的工业强国之一，其在新能源领域从领先到落后的主要原因并不是工业技术，而是成本的问题，包括生产成本和导入成本。

在日本投资光伏和风能，和当地政府以及民众的沟通时间长，相关支出高。比如日本也有非常丰富的地热资源，但由于温泉旅馆等行业的抵制，地热发电迟迟得不到发展。

在“3·11”大地震发生前的2010年，日本的电力构成为LNG发电29.3%，核能发电28.6%，煤炭发电25.9%，水力发电8.5%，风能、太阳能发电只占到总发电量的1.1%。

2011年到2025年是核能发电受到限制和可再生能源缓慢发展的阶段。“3·11”之后，日本停止了大部分的核电站，2015年核能发电对总发电量的占比只有1.1%。为了弥补核电站停运带来的巨大电力缺口，煤炭发电站重新得到重用。2015年煤炭发电占比31.6%，LNG占比44.0%，石油发电占比7.7%。日本发电的主要来源就是化石能源。

2024年，日本的电力构成为LNG发电29.1%，煤炭发电28.2%，核能发电为8.2%。石油发电1.4%，其他火力发电（LPG等）6.3%。可再生能源发电占到了整体的26.6%，其中光伏为11.4%，水力发电为7.9%，生物质发电为5.9%，风力发电为1.1%，地热发电为0.3%。

▌日本面临第三次败局

1945年，日本在军事上失败了。二战后，经过几十年的发展，日本在一些高科技产业上赶上或者超过了美国。20世纪90年代在半导体领域的败北，可以说是日本的第二次战败。笔者认为，福岛事故和在新能源领域的败北，会是日本的第三次战败。之所以这样判断，有两个理由：

第一是福岛事故的后续处理是日本长期的财政负担。

2011年3月11日的大地震和海啸之后，日本政府成立了复兴厅，从2011年到2025年，政府支持预算大约为41万亿日元。2024年日本中央政府的一般财政预算也只有114万亿日元左右。而且，福岛电站的后续处理还会持续几十年，巨额的财政负担将会对日本在科学技术及民生福祉的投入造成实质负面影响。

第二是新能源领域的停滞会直接造成日本在第四次产业革命中落败。

2020年之后，全世界进入了第四次产业革命的新时代，以人工智能和新能源为两条主线。日本在互联网时代没有能够掌握主导权，造成人工智能时代人才的严重不足。在新能源领域，则是“起个大早，赶了个晚集”。由于本土没有丰富能源，日本从20世纪70年代开始研发可再生能源。

客观讲，从1980年到2010年，日本的节能技术和新能源技术一直处在世界第一阵营。2010年之后，伴随着中国的崛起，日本新能源领域的优势不再。人工智能的发展和能源也有密不可分的关系。众所周知，人工智能的算力需要大量的能源支持。

高市早苗内阁也在谋求日本新技术和新产业的发展。但是笔者认为，高市并没有正确地判断未来的产业发展方向。

比如，高市早苗数年前曾经有过这样的发言：“发展电动汽车只是有利于美国和中国。”这样的认识，最终会造成日本产业的全面溃败。电池只是电动车关键要素之一，电动车还是更适合人工智能的应用场景，同时也是使用各种半导体元器件和电子零部件最多的民生产品。

日本不发展电动车，也就意味着今后在人工智能、电池、半导体和电子零部件——这些日本还具有优势的领域全面落败。